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2018年有望成为地方国企混改的加速落地年。
国企混改定义：国有独资、控股企业通过引入非公有资本、集体资本或外资，进行混合所有制改革，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。从交易实质来看，国企混改主要包括履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的方式和国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的方式。此外，根据具体情况可能还涉及国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产购买、出售或置换行为。
第一部分 国企混改的现状和近期动向
一、各方传递的信息
1、国资监管层面再突破
2017年12月29日，国务院国资委发布通知：根据《国务院办公厅关于做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2017〕40号）、《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）要求，国务院国资委对截至2017年11月底现行有效的规章规范性文件进行了全面清理。文件明确要求国务院国资委准确定位，调整优化国资监管职能等，力图从国资监管层面再做突破，推进国企改革，增强国企活力。
2、第三批混改试点名单确定
中国国务院国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗1月15日在国务院政策例行吹风会上表示，目前国资委第三批混改试点名单已经确定，一共31家，其中中央企业子企业10家，地方国有企业21家。
“三批混改试点加起来一共是50家，重点领域混合所有制改革试点正在逐步有序推进。”彭华岗透露，由于各方对混合所有制改革特别关注，在前两批试点的过程中，国家发改委和国资委共同开展了一次规模较大的调研，对试点当中发现的问题及企业在试点中需要支持的政策做了比较系统的梳理。国务院国有企业改革领导小组近期专门召开会议进行讨论，并发布有关政策文件。
针对国有企业的债务风险问题，彭华岗指出，国资委对防范企业债务风险高度重视，采取了一系列措施降低企业负债率，使企业的投资、财务各方面能够更好地促进企业发展。
3、东北国企混改提速
在国家发改委于1月22日召开的定时定主题新闻发布会中，国家发改委政策研究室主任兼委新闻发言人严鹏程表示，发改委将推动落实《加快推进东北地区国有企业改革专项工作方案》，开展国有企业综合改革试点和混合所有制改革试点，推进重点国有企业改革脱困，研究推动若干重大企业联合重组。
严鹏程表示，近年来，东北地区着力完善体制机制，深入推进“放管服”改革，优化政策、市场、法治环境，与过去相比，营商环境在不断改善。据介绍，2018年发改委还将通过开展东北地区优化投资营商环境专项行动、推进东北地区与东部地区对口合作、深入推进东北地区民营经济发展改革示范等举措，深化改革加快东北等老工业基地振兴。
“东北三省在国企改革方面面临的挑战较大，”中国企业研究院首席研究员李锦表示，东北地区需要进行破产重组的“僵尸企业”较多，要处理的债务压力也较大，但正因如此，在东北三省地区选择数家地方国企混改，将有更具针对性、先行先试的范例作用。
4、国企混改的驱动力
在2017（第二届）中国创新论坛上，中国企业研究院首席研究员李锦发表题为《2018年国企改革的重点与创新思维》的演讲。在讲到混合所有制改革的趋势展望时，李锦讲到混合所有制改革在中国势不可挡的五条理由。这五个理由是：
1、以联通为标杆的突破势头形成的强势带动；
2、国企改革活力不足需求的改革本质追求；
3、国家货币风险压力化解的驱使；
4、美国实体经济运动竞争的反向推动；
5、培育有全球竞争力的世界一流企业需要提供强有力的社会资本支撑，这两者的因果关系已经在十九大报告中显明。
李锦认为不能单纯以国企改革论改革，要从新时代的历史空间与地理空间来抓国企的混合所有制改革，特别要从化解货币危机角度认识国企业实体经济的“货币蓄水池”作用。
李锦认为，要高度重视美国政府31年来最大的减税计划，在特朗普的强势推进下获得美国参议院通过。一边加息、一边降税，美国罕见的“两手硬”战略，其政策意图一是强化美国的实体经济发展，二是加速全球资本的回流力度。这将会对我国实体经济构成阶段性冲击。从某种意义上说，这是经济竞争，可能可能转化为经济战争性质。
国企混合所有制改革，目前最大的阻碍来自权利与意识形态的双重阻力。应当把焦点对准经营体制的改革，而不是所有权的改革。一说所有权的改革，这事就非黄不可。其实，本来也是经营权事情。
5、国企混改基金
作为国企改革重要突破口，近期国企混合所有制改革进展不断，除了企业数量增长、领域拓展外，混改方式与路径也有不少探索，其中通过基金模式引入社会资本颇受关注。
国企跟民企直接“牵手”，在选择合作伙伴、企业实际控制权等方面有时会引发质疑或担忧，影响改革推进效率。而选择基金介入的方式，集资金募集、改善管理和专业化服务于一体，各方接受度较高，值得肯定。 除了“国字头”的股权投资基金，地方搭建的各类混改基金也在急速涌现，并密集发力。
李锦认为，通过参与国企重组、混改，市场上较为充裕的各类资本找到了增值的归宿。基金的背后是专业团队，在解决企业改革资金来源的同时，也带来了国企所需的人才、技术、管理经验。
二、各地国企混改情况
近期山西、天津等地公布了省属国企混改计划，部分企业的混改方案也陆续浮现。从此轮混改方案来看，方案设计更为细致。混改的力度也在不断加码，一些企业甚至放弃了控股权。发改委、国资委此前表示，第三批混改试点中有21家是地方国企。业内人士认为，地方国企混改的积极性更高，条件更加成熟，改革步伐也在加快，未来将迎来更多混改方案的密集出台。
东北国企*ST沈机于2017年12月公告，公司控股股东沈机集团收到国务院国资委等八部委联合印发的通知，《沈阳机床厂综合改革方案》已经国务院国有企业改革领导小组审议通过，确定了十项具体改革措施、四项组织保障和九项支持政策，并由国务院国资委将沈阳机床厂纳入东北地区国有企业综合改革试点。该《方案》重点包括：重组整合打造三大产业集群、市场化债转股、发展混合所有制经济等，这三大核心部分均与*ST沈机有关。并且，有关部门还将协调国有大型基金参与企业改革重组。《方案》显示，国家发改委将帮助协调国家先进制造产业投资基金管理单位、国务院国资委则帮助协调国有企业结构调整基金管理单位，与沈阳机床厂沟通对接，研究在智能制造领域开展投资合作的可行性。
近日，河北省副省长李谦亦到华北制药集团进行调研，指出要以混合所有制为突破口，深化国企国资改革。包括国药集团、南京医药、哈药集团在内的多家医药国企已经拉开了混改序幕，白药控股混改更是已落地超过8个月。
第二部分 国企混改的法律适用、一般流程及混改上市法律要点
一、国企混改适用的主要法律法规、部门规章及政策性文件
2015年，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施，并提出了组织实施的工作要求，提出了分类、分层、分部推进国企混改的总方针。
2017年底，国务院国资委透露，2017年以来国企改革重点难点问题陆续取得突破，其中公司制改制全面提速，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到95.8%。2018年1月2日，中国航油公司制改革有关工作方案已经获得国务院国资委研究同意，中国兵器装备集团公司也于近期完成了公司制改制，国资改革进入提速阶段。
国企混改适用的主要法律法规、部门规章及政策性文件如下：
1、 《中华人民共和国企业国有资产法》（2009年5月1日施行）；
2、《中华人民共和国公司法》（2014年3月1日施行）；
3、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2011年01月08日施行）；
4、《企业国有资产交易监督管理办法》（2016年06月24日施行）；
5、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年08月24日）施行；
6、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015年09月23日）施行。
二、国企混改的一般流程及操作要点
根据前文介绍，从交易实质来看，国企混改主要包括股权转让和增资两种方式。下文将结合相关规定，分别介绍这两种国企混改方式的一般流程及操作要点。
（一）股权转让方式的一般流程及操作要点
1、制定转让方案：转让方应当按照企业发展战略做好转让的可行性研究和方案论证；涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。
2、内部决议：转让方应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。
3、国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项；其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
4、审计、评估：转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计；涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告；对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
5、产权市场公开转让：转让原则上通过产权市场公开进行，原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则；转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果；转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。
6、签署交易合同、交割：受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同；交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清；交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为交易双方出具交易凭证。
7、特殊事项：涉及已上市国有公司股份转让的，应当遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定；涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行；受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。
以浦东科投为例，2017年7月12日，上工申贝、ST新梅、万业企业同时公告称，浦东科投于2017年6月召开股东会，审议通过上实资产、浦东投控分别将其持有的浦东科投10%、1%的股权转让给宏天元创投。上述事项完成后，宏天元创投持有浦东科投51%股份，成为其控股股东；朱旭东、李勇军、王晴华等浦东科投管理团队通过宏天元创投控制浦东科投，成为其实际控制人。本次权益变动前，上海国资委与浦东国资委合计间接持有浦东科投60%股权；变动之后，国资方面合计持股比例降至49%。浦东科投混改加码，让渡国资控股权，具有地方混改标杆意义。
（二）增资方式的一般流程及操作要点
1、制定增资方案：增资企业应当按照企业发展战略做好增资的可行性研究和方案论证；增资后企业的股东数量须符合国家相关法律法规的规定。
2、内部决议：增资企业应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。
3、国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为；其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
4、审计、评估：增资事项经批准后，由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估；增资企业原股东同比例增资等特定情形时可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。
5、产权市场公开征集：通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方；通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选；以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。
6、签署交易合同、登记：增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，通过交易机构网站对外公告结果；增资企业按照工商登记相关要求办理登记备案。
7、特殊事项：涉及已上市国有公司增资的，应当遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定；涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行；投资方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。
安徽省交通规划设计研究总院（以下简称“设计总院”）系通过增资方式进行国企混改的案例。设计总院的前身是安徽省交通规划设计院，伴随着国有企业改革的深入推进，设计总院一步步完成公司制改造、股份制改造、推进员工持股、首发上市的改革进程。根据设计总院招股说明书披露，2010年9月，安徽省国资委同意原安徽省交投集团（后与省高速控股集团整合成立省交通控股集团）对安徽省交通规划设计院和安徽省交通勘察设计院进行改制并重组，成立安徽省交通规划设计研究院有限公司。2013年，安徽省交规院在推进股改上市过程中，以增资扩股方式首次向公司管理层及技术骨干共计49人发行股份，各股东均以货币出资。此次增资后，该公司由有限公司整体变更为员工持股股份制公司。2014年和2015年，该公司又先后两次增资，实现公司经营团队共196人持股。上市前公司股权结构为：安徽省交控集团持股68.18%，其余股份由196名员工共同持有。
三、国企混改谋求上市过程中的法律要点
《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出，鼓励国有企业充分运用整体上市等方式，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。通过国企混改进一步规范公司治理、整合业务资源以实现上市，通过上市引入战略投资机构、财务投资机构及公众投资者、借力资本市场以深化国企改革，可见，国企混改与上市可以互为手段，共同服务于夯实社会主义基本经济制度的微观基础这一目标。
那么，在国企混改谋求上市过程中的法律要点
（一）关于股权
国企混改首先就是股权的多元化，因此我们先谈关于股权的问题。在上市的过程中，对于股权的核查重点关注两个方面。
1、对于股东出资是否足额、及时，公司股权是否真实、不存在争议，历次转让、增资是否合法合规、真实有效的核查。具体到国企混改上市，尤其需要关注在股权方面是否符合关于国有产权转让和国有资产交易监管的相关法律法规、部门规章及政策性文件的规定，是否按照相关规定履行了决议、审计、评估、审批程序，以及交易方式、价格等的合规性。
2、对于控股股东及实际控制人在报告期内是否发生了变更的核查。根据上市相关要求，如欲申请在主板或中小板上市，实际控制人在最近三年内不得变更；如欲申请在创业板上市，实际控制人在最近两年内不得变更。因此，在国企混改上市的过程中，还要关注上市申报期的确定和实际控制人稳定性的问题。
（二）关于业务
国企混改不是为了混改而混改，混改的一个重要目的是为了实现业务和资源的优势整合。而对于业务的整合或分拆，在谋求上市的过程中应重点关注如下三个问题。
1、根据上市相关要求，拟上市公司的经营范围和主营业务在报告期内应保持一定的稳定性，如欲申请在主板或中小板上市，主营业务应突出，最近三年内不存在重大变化；如欲申请在创业板上市，则只能主要经营一种业务，最近两年内不能存在重大变化。
2、同业竞争是上市红线，在上市申报前必须清理完毕。同业竞争主要指控股股东、实际控制人及其近亲属或其控制的企业与拟上市公司存在经营相同或相似业务且存在竞争关系的情形。根据网络流传的2017年保代培训记录，同业竞争的认定主要关注是否具有替代性，虽不具有替代性，但共用采购或销售渠道的也会被认定为同业竞争，同时同业不竞争、以地域或档次来划分市场等辩解不被接受。
3、关联交易定价应公允，决策程序应合规，同时应具有合理性和必要性，并应控制关联交易的比例，逐步减少关联交易，避免因关联交易影响拟上市公司的独立性。
综合考虑上述三个问题，国企混改上市过程中既要关注业务整合或分拆是否会造成主营业务的重大变化，又要将相同或相似业务进行整合或分拆以免构成同业竞争，同时还应关注其中关联交易的公允性和必要性。2017年12月7日，经中国证监会并购重组委第69次会议审核，国望高科127亿借壳东方市场的交易被否。作为2017年唯一一例因为关联交易以及经营模式重大变化被否的上市公司并购重组案例，却也生动说明了在国企混改上市过程中应重点关注业务整合或分拆是否会触及主营业务重大变化、同业竞争及关联交易的问题。
（三）关于资产和员工
资产和员工是企业的两个基本生产要素，也是上市过程中需要重点关注的两个方面。对于国企混改上市来说，资产和员工问题有其特殊性。
1、企业资产主要包括土地、房屋等不动产，商标、专利等知识产权，生产经营设备等动产，以及金融资产等。对于不同类型的资产，关注点及核查方式各不相同。对于国企混改上市来说，重点应关注是否已经按照相关规定做好相关资产的清产核资、审计评估工作。同时，对于实践中大量存在的国有企业划拨用地情况，应关注相关用地是否仍然符合划拨用地的要求，土地用途及性质是否发生了变更以及是否履行了相应的程序。
2、国企混改中一般会涉及员工安置问题。按照相关规定，国企混改要充分保障员工对国企混改的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。从上市角度来看，应重点关注国企混改的员工安置方案是否符合相关规定，是否履行了相应公示、决议程序，以及对于员工劳动关系的解除和建立、经济补偿金的支付、工龄计算、社保待遇等的处理是否合法合规，是否存在争议或纠纷。如果进行了员工持股安排的，还需根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）等相关规定，核查其员工持股的合规性。
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